DANNO AMBIENTALE, INTERVISTA ALL’AVV. MAURIZIO PERNICE

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Interviste
avv. Pernice

di Enrico Spagnoli

L’Avv. Maurizio Pernice è attualmente Direttore Generale presso la Direzione Generale per il clima e l’energia del Ministero dell’ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare. Qui di seguito l’intervista del Dott. Enrico Spagnoli sul tema sempre attuale del danno ambientale

D: La Parte Sesta del codice dell’ambiente tratta la responsabilità per danni all’ambiente, la Parte Quarta la responsabilità per le bonifiche. La giurisprudenza ha spesso fatto fatica a comprendere dove finisse la disciplina del danno all’ambiente e dove iniziasse quella delle bonifiche. Non crede che sarebbe necessaria una razionalizzazione delle due Parti in modo che gli stessi principi generali si applichino ad entrambe?

R.: Dunque, se si fa un’analisi, a livello comunitario c’è una sola disciplina sulla responsabilità derivante da danno ambientale – sia da inquinamenti che da altre fattispecie – che è disciplinata dalla direttiva 2004/35. Se però esaminiamo la norma comunitaria, anche al fine di valutare se le due discipline nazionali hanno una coerenza con la direttiva sulla responsabilità per danno ambientale, vediamo che la direttiva contiene un allegato dove sono indicate le misure di riparazione e individua misure di riparazione primaria, complementare e compensativa. Essa prevede che, nel caso di danni al suolo, non esistendo oggi a livello ordinamentale comunitario una disciplina sulla tutela e salvaguardia del suolo, la riparazione del suolo consista in interventi che eliminano i rischi sanitari connessi agli inquinanti presenti.

La disciplina comunitaria, a proposito di questi interventi di riparazione, prevede  dunque che anzitutto sia necessario attuare interventi di tutela della salute; quindi, a fronte di una situazione di danno ambientale che incida sulle risorse naturali protette (suolo, acque sotterranee e superficiali, habitat e specie), il primo intervento da fare è quello di eliminazione dei rischi sanitari connessi all’inquinamento. Questo è il sistema comunitario.

Se noi esaminiamo e compariamo le due discipline nazionali relative rispettivamente alle bonifiche e al danno ambientale, vediamo innanzitutto che hanno diverse finalità e diversi ambiti oggettivi di applicazione.

La finalità della disciplina della bonifica è quella di eliminare i rischi sanitari e ambientali connessi ad un inquinamento e l’ambito oggettivo di applicazione, cioè i beni tutelati sono suolo sottosuolo e acque sotterranee.

La disciplina sul danno ambientale ha come obiettivo, in linea generale, il principio di ripristino dello stato dei luoghi, cioè la riparazione primaria e –  laddove non sia possibile la riparazione primaria- interventi di riparazione complementare, che sono poi compensati da misure che compensano i tempi che ci vogliono per ricostituire le risorse danneggiate.

Si tratta di due regimi per ambito oggettivo parzialmente diversi e totalmente diversi per finalità, quindi sicuramente complementari: si integrano.

L’altro aspetto fondamentale è che: mentre per promuovere un’azione di risarcimento del danno ambientale occorre individuare l’imputazione del fatto che causa un danno, e quindi individuare il nesso di causalità tra azione/omissione e danno, nel caso della bonifica dei siti contaminati c’è una situazione diversa che presuppone sempre una responsabilità. Si badi però che l’azione amministrativa, ai fini della bonifica, è diversa; ci troviamo infatti in una situazione nella quale il titolare di un bene contaminato, indipendentemente da una sua responsabilità rispetto all’inquinamento, è comunque tenuto – se pur nei limiti del valore del bene (in quanto sul bene grava un onere reale e a garanzia dell’adempimento,  un privilegio speciale immobiliare, misura di garanzia abbastanza significativa che prevale anche rispetto ad ipoteche iscritte precedentemente) – ad attivarsi.

Quindi, mentre per promuovere un’azione di risarcimento del danno ambientale occorre porre in essere tutta una fase di accertamento, poiché la bonifica ha come obiettivo primario quello di eliminare i rischi sanitari ambientali, essa mira ad un’eliminazione del rischio Non si tratta di riparazione e di ripristino dello stato dei luoghi, ma attraverso la bonifica si mette il sito in sicurezza sanitaria ambientale:  gli interventi di bonifica lato sensu consistono in misure di prevenzione, messa in sicurezza d’emergenza operativa permanente o bonifica (che consiste nella riduzione della contaminazione a livelli accettabili di concentrazione delle soglia di contaminazione individuati come livelli generalmente accettabili, oppure con una valutazione di analisi di rischio la riduzione dei contaminanti alle concentrazione di soglia di rischio). Non si mira ad una riparazione.

Per il terreno, vi è una coincidenza tra l’obiettivo di bonifica e ripristino ambientale perché – come dicevo – l’ordinamento comunitario e nazionale non hanno norme sulla qualità dei suoli. La disciplina comunitaria prevede che la riparazione del suolo consista nell’eliminazione del rischio connesso all’inquinamento: ovviamente, se il suolo è terminale del fatto che incide negativamente sull’ambiente e quindi li c’è una coincidenza tra finalità di bonifica e riparazione del danno ambientale.

Quindi, quando si agisce per la bonifica, si agisce nei confronti  di un soggetto titolare di un  bene inquinato anche se non è responsabile perché, se questi non interviene in caso insorgenza di rischio sanitario ambientale, può intervenire l’ Amministrazione che poi – in sostituzione – si rivarrà sul bene. In questo caso, il procedimento si instaura anche in funzione delle situazioni di rischio sanitarie ambientali esistenti, a prescindere da un’imputazione della responsabilità.

Certo, il proprietario può rifiutarsi, tanto è vero che molto spesso – soprattutto laddove il bene poi non ha un valore di mercato – anche una volta che è ripristinato (pensiamo ai casi in cui ci siano discariche), non c’è collaborazione.

In ogni caso, dobbiamo tener presente che il privato è comunque tenuto ad adottare misure di prevenzione ai sensi dell’art. 245 comma 2 del Testo Unico Ambientale.

L’art. 245, nell’imporre al privato gestore di un sito di adottare le misure di prevenzione quindi tutte quelle misure che servono per prevenire ed evitare ulteriore diffusione della contaminazione, stabilisce un dovere di garanzia per cui se il privato poi non lo fa – in base ai principi per cui non impedire un evento che si ha l’obbligo giuridico di impedire è soggetto a sanzione –  e cioè se quel soggetto non adotta le misure di prevenzione e quindi dà un contributo causale alla diffusione della contaminazione che proviene dal suo terreno, finisce poi per essere corresponsabile dell’aggravamento della situazione contaminata.

Riassumendo: con la bonifica l’intervento è più immediato e diretto perché l’obiettivo è quello di eliminare i rischi sanitari e ambientali, quindi bisogna pure considerare che se un sito viene utilizzato da parte di una società è evidente che indipendentemente poi da chi sia il responsabile, chi ha un sito inquinato ove lavorano persone fisiche, deve adottare misure di prevenzione e di eliminazione del rischio per chi lavora, altrimenti ne risponde.

Il danno ambientale, che mira invece alla riparazione, presuppone l’individuazione di una responsabilità in base al principio ”chi  inquina paga”.

D: Da tempo il “Pool R.C. Inquinamento” si occupa della copertura dei rischi ambientali. Secondo lei sarebbe opportuno introdurre forme di assicurazione obbligatoria almeno per le attività produttive più pericolose per l’ambiente?

R.: Di questa cosa si parla dal 1989: ci fu un’iniziativa internazionale sulla riparazione del danno ambientale e in quell’occasione si parlò molto del super fund come elemento particolarmente innovativo a garanzia del risanamento dei siti orfani, fondo rotativo alimentato dalle imprese per intervenire sui siti di contaminazione che interessano i così detti siti orfani, cioè quelli abbandonati, interessati da contaminazioni storiche.

In quell’occasione, mi ricordo, si parlò di possibili interventi anche del comparto assicurativo e devo dire che la parte più interessante dell’iniziativa non era tanto il fatto o quantomeno non solo il fatto di avere una forma di garanzia che potesse essere azionata in presenza di fatti imputabili a un soggetto, fatti che avessero inciso negativamente sui beni ambientali, quanto soprattutto  – con riferimento alle attività pericolose per le quali esiste anche un’inversione dell’onere della prova (alcuni parlano di responsabilità oggettiva ma è un’inversione dell’onere della prova che si traduce in realtà in una responsabilità oggettiva) –  è il principio che pure regge la disciplina sulla responsabilità comunitaria per danno ambientale, perché lì si dice che per determinate attività, che sono quelle che determinano un rischio all’ambiente, bisogna adottare tutte le misure di prevenzione se si verifica il danno c’è una responsabilità oggettiva proprio perché questo significa che non ha adottato tutte le misure di prevenzione: mi ricorda un po’ questo il nostro art. 2050 del codice civile.

Se si introduce un’assicurazione obbligatoria e si prevede che condizioni dell’assicurazione sia per esempio l’adozione delle EMAS – e comunque  chi ti assicura vuole verificare quali sono le modalità di gestione per valutare esattamente quali rischi possono risolversi in danno e devono essere coperti da assicurazione – quindi per valutare anche il premio, è chiaro che  questa analisi preventiva, necessaria per stabilire se ti assicuro e a che condizioni ti assicuro, avrebbe sicuramente avuto un risvolto positivo nello spingere le imprese ad adeguarsi a migliori standard. In caso contrario, sarebbero rimaste scoperte e laddove fosse stata prevista l’assicurazione obbligatoria magari si sarebbero potute trovare in una condizione di non poter operare per garantire la parità e la concorrenza di mercato. Si è molto riflettuto al riguardo, ma si è riflettuto anche della possibilità di creare dei fondi interni di finanziamento vincolati: però è una discussione che ancora non è stata tradotta in norma vincolante, fermo restando che poi le Compagnie assicuratrici hanno pure il problema di studiare se e come. Ci sono delle forme di garanzia che devono essere prestate per alcune attività come la gestione dei rifiuti, delle discariche: quindi, questa forma di copertura andrebbe anche adattata alle specifiche attività da garantire in questi casi.

D: Secondo lei i rischi derivanti dai cambiamenti climatici potrebbero portare all’identificazione di una nuova forma di responsabilità civile come sta avvenendo negli Stati Uniti?

R.: Purtroppo, devo dire che non sono a conoscenza dell’evoluzione normativa sul tema negli Stati Uniti.

La responsabilità, anche di natura oggettiva, si collega necessariamente  a fatti e comportamenti imputabili, allora come si fa a ricondurre un effetto dannoso riconducibile a cambiamenti climatici ad un’attività umana che di per sé sola sarebbe determinante dell’evento? … la vedo un po’ complicata!

Anche per le emissioni: se bisogna rispettare le emissioni di CO2, ma qualcuno emette di più e quindi non rispetta quei target, li viola, questo di per sé non risolve il problema di ricondurre quella violazione ad un evento determinato (come il cambiamento climatico), ma rispetto al quale io – per individuare una responsabilità – devo dimostrare che quel superamento di per sé solo è stato determinante dell’evento (principio della causalità adeguata)

Altra cosa è applicare un concetto di responsabilità sociale dell’impresa, per cui si prevedono magari sanzioni a carico di chi non rispetta quei target, sanzioni che peraltro per esempio oggi con il sistema delle inchieste ci sono perché – se qualcuno consuma più quote di emissioni di quelli che gli sono state attribuite – le deve restituire tutte e quindi deve andare sul mercato a comprarle: esiste quindi  una monetizzazione di questi comportamenti.

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